輻射食品規範修正與公民參與

輻射食品規範修正與公民參與
 
大綱
一、輻射食品規範修正事件經過
二、公民參與法規修正之常見方式
三、淺析公民參與法規命令修訂之權利：
(一)提議權：行政程序法第152條、同法第153條、同法第151條
(二)資訊取得權：行政程序法第154條、同法第156條
(三)意見陳述權：行政程序法第154條第1項第4款、同法第155條、同法第54條至第66條明定聽證程序
 （原文刊載於「2013年環境NGO會議」手冊）



一、輻射食品規範修正事件經過：

101年6月29日行政院衛生署預告「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」修正草案，修正原有碘及銫等放射性核種於食品中之容許量，新增7種放射性 核種於食品中之限值，增訂如我國境內發生核災，得另訂暫時性安全容許量[1]。其中，新增7種放射性核種管制，及銫-134 + 銫-137在乳品及嬰兒食品之容許量由370Bq/kg降低為200Bq/kg、碘-131在其他食品之容許量由300Bq/kg降低為100Bq /kg，固屬擴大及加嚴管制，惟銫-134+銫-137在其他食品中容許量應否由370Bq/kg提高到600Bq/kg？食品中是否應容許含有鍶、釕、 鈽、鋂等放射性核種？特別是嬰兒食品應否容許含有放射性核種？合理的限值為何？預設核災時另訂暫時性容許量，屆時是否會放寬管制，協助事故責任人卸責及污 染食品銷售流通[2]？相關檢測如何進行？引發民間關注。
台灣蠻野心足生態協會注意到此修正草案後，除依行政程序法第151條準用同法第154條於主管機關所定期間內，先以電子郵件向主管機關陳述意見：「(一) 嬰兒食品之原子塵或放射能污染安全容許量應改為『零檢出』[3]。(二)其他食品銫134+銫137容許量不得調高。(三)核災時不得調高輻射劑量，核災 應負責者污染食品超過法定標準，應依法賠償，相關機關不得協助卸責。(四)安全容許量標準修正，應經過更多公共討論過程(如：舉辦大量說明會、座談會、公 聽會、聽證會等)。(五)衛生署應蒐集、調查、分析『車諾比核災』及『福島核災』後，食用高劑量輻射食品的民眾，健康受影響情形，並公諸於世。(六)所有 民眾陳述之意見及徵詢學者專家之意見，均應全文上網公開，以利公共討論」及投書媒體表示意見[4]外，並於101年7月19日在網站上發起：「寫信要求衛 生署：不得提高食品輻射容許量、嬰兒食品輻射零檢出」活動[5]，陸續將蒐集整理的相關資訊，放在網站上供民眾參考。台北律師公會亦在同年8月4日舉辦 「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」修正草案座談會，邀請張武修教授、吳焜裕副教授及衛生署食品藥物管理局座談[6]。
101年8月15日主婦聯盟環境保護基金會、主婦聯盟生活消費合作社、台灣蠻野心足生態協會、公民監督國會聯盟、台北市文山社區大學、社區大學全國促進 會、綠色公民行動聯盟、綠色消費者基金會、瘋綠電行動聯盟、臺灣邏輯司法網、非核家園大聯盟、中華民國消費者文教基金會等民間團體於主婦聯盟環境保護基金 會召開「台灣不要成為輻『銫』廚餘桶」 記者會[7]。同年月20日台灣蠻野心足生態協會依政府資訊公開法第9條、第10條請求衛生署提供：(1)國際間相關科學性評估及研究資訊；(2)過去評 估資料；(3)善時暴露風險評估資訊；(4)容許量標準檢討資料。
其後，跨黨派立委林淑芬、張曉風、蔡錦隆、田秋堇、林世嘉於同年月23日就「食品中輻射污染容許量」於立法院公聽會，邀請關注此議題之民間團體、學者專家 及衛生署食品藥物管理局、原能會輻防處、農委會動植物防疫檢疫局、環保署環境衛生及毒物管理處、水利署保育事業組、水源經營組等有關機關代表與會[8]。
101年8月28日民間團體聚集凱達格蘭大道舉辦「『輻射三牲』中原普渡」抗議活動[9]，搭配民俗節日，以諷刺方式，抗議放寬食品銫含量限值；同年10 月31日主婦聯盟發起「反對政府放寬食品輻射含量標準」明信片簽署活動[10]。最後，衛生署面對民間反對放寬食品銫含量標準之聲浪，於同年11月22日 發出新聞稿表示：「歷經公眾評論程序後，由於部分修正內容各界意見分歧，顯示該項修正尚須重新檢討評估，故衛生署決定停止該修正程序，不會進行後續公告」 [11]。
然民間反對「放寬」食品銫含量限值，衛生署卻連「加嚴」部分，一併停止修正，就民間要求的資訊充分公開、更多公共討論、檢討檢測方式等訴求，亦未妥善處 理，連一度傳出將舉辦聽證會，最後也無疾而終。關心此議題之民間團體、立委遂於101年12月7日至衛生署送「聖誕『輻』袋」，繼續呼籲政府「還給人民免 於吃到輻射食物的自由」[12]。

二、公民參與法規修正之常見方式：
回顧此次「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」修正事件始末，可知公民參與法規修正常見方式，如：
  (一)寫信及發起寫信(明信片)運動，直接向主管機關陳述意見；
  (二)發表文章，爭取社會大眾認同，並對主管機關施加壓力；
  (三)舉辦記者會，爭取社會大眾認同，並對主管機關施加壓力；
  (四)舉辦座談會，邀集相關專家、機關代表，深入探討法規命令修正方向；
  (五)與民意代表合作，舉辦公聽會，交流意見，並促使有關機關出面回應；
  (六)要求舉辦聽證會，透過聽證程序釐清爭議。

三、淺析公民參與法規命令修訂之權利：
行政程序法第150條第1項：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定」。可知：法 規命令訂定後，多數不特定人民，可能受其影響，自應就其修訂程序，賦予人民一定之參與權，使其更具民主正當性。茲就公民參與法規命令修訂程序之相關權利析 述如下：
(一)提議權：
行政程序法第152條第1項：「法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之」、同條第2項：「前項提議，應以書面敘明法規命令 訂定之目的、依據及理由，並附具相關資料」、同法第153條：「受理前條提議之行政機關，應依下列情形分別處理：一 非主管之事項，依第十七條[13]之規定予以移送。二 依法不得以法規命令規定之事項，附述理由通知原提議者。三 無須訂定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。四 有訂定法規命令之必要者，著手研擬草案」、同法第151條第2項：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定」。可知：
1、人民或團體就法規命令之訂定、修正、廢止、停止或恢復適用，具有提議權，得主動提議請求主管機關修訂。
2、受理提議之機關，應依情形分別：移送有管轄權之機關處理、或附述認定「不得」或「無須」修訂之理由，通知原提議者、或著手研擬草案。即受理提議之機關，有義務處理人民之提議，縱使認為無須甚至不得修訂，亦應附述理由，通知原提議者，而不得置之不理。
(二)資訊取得權：
行政程序法第154條第1項：「行政機關草擬訂定法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：一 訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二 訂定之依據。三 草案全文或其主要內容。四 任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨」、同條第2項：「行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知」、同法第156條： 「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：一 訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關之名稱。二 訂定之依據。三 草案全文或其主要內容。四 聽證之期日及場所。五 聽證之主要程序」、同法第151條第2項：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定」。可知：
1、行政機關修訂法規命令時，「應」於政府公報或新聞紙公告周知，為修訂法規命令而舉行聽證，亦同。且除公告外，並「得」以適當之方法，將公告內容廣泛周知，例如：將相關資訊放在網站上、舉辦說明會、公聽會、座談會等，讓更多人了解相關內容。
2、前述公告之法定應記載事項，有助人民瞭解：法規命令由何機關修訂？修訂依據為何？內容為何？應於何期限內向何機關陳述意見？於何時、地、依何程序參與聽證？係公民參與法規命令修訂，重要之基本資訊。
3、行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，可知：法律授權之依據，係檢視法規命 令是否合法？有無逾越法律授權之範圍與立法精神？之重要依據，自應於法規命令修訂時，一併公告。而公民就法規命令提供意見時，亦可針對此部分，詳加檢視。
4、行政程序法第154條第1項第2款，公告應載明事項，僅記載「訂定之依據」，而未如同法第150條記載「法律授權之依據」，解釋上，前者範圍應更寬 廣，不僅包含本應於法規命令內容明列之「法律授權之依據」，並應包含修訂所依據之評估資料、研究報告等。縱使受限版面篇幅，難以將大量依據資訊全文刊載在 政府公報或新聞紙上，至少應列明：資料名稱、要旨，及告知取得方式，且應盡量便利人民取得(如：公告在網站上便利民眾下載)，始能促進民主參與。
政府資訊公開法第5條：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之」、同法第6條：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為 原則，並應適時為之」、同法第7條：「下列政府資訊…應主動公開：... 五、施政計畫、業務統計及研究報告。…十、合議制機關之會議記錄」、同法第9條第1項：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、 團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊…」、同法第10條：「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書…」。可知：
1、若機關未主動公開法規命令訂定之依據，人民除得依行政程序法第154第1項要求公告周知外，並得主張：修訂依據與人民權益攸關，應依政府資訊公開法第 6條主動公開，並應於陳述意見期間截止前，適當期間，「適時」公開。若修訂依據屬「業務統計」、「研究報告」、「合議制機關之會議記錄」等政府應主動公開 之事項時，並得主張應依同法第7條，主動公開。
2、具中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，亦得依政府資訊公開法第9條、第10條填具申請書，申請政府機關提供政府資訊。
以本次《食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準》修正為例：草案總說明載明：「…由於近年國際間已有許多更為完整之相關科學性評估及研究資訊，加上該等 標準過去評估之年代久遠，相關膳食暴露風險之評估資訊業已更新，故經檢討後，擬修正該標準…」；且衛生署署食品藥物衛生管理局所定「食品衛生標準」及「食 品中污染物限量標準」訂定程序包含：行政評估(資訊蒐集：1.國內外科學性研究文獻；2.國內外先進國家之相關管理規範 / 國內現行管理規範檢討資料；3.國內外食品不合格監測資訊或異常污染案件之資訊。風險評估：1.國內外監測或風險評估資訊（毒性資料、ADI或 TDI）；2.鑑定 / 確認風險高低及優先評估或管理範圍相關資料；3.污染含量背景值資料；4.依據國人飲食資訊，進行初步暴露量風險評估資料)、外部審查(食品衛生安全與營 養諮議會委員審查 / 徵詢其他相關部會或專家意見)、評估審查意見，等程序。台灣蠻野心足生態協會即曾於101年8月20日依政府資訊公開法，填具申請書，逐項請求行政院衛生 署提供：草案總說明及訂定程序中提及之各項政府資訊[14]。
惟行政院衛生署最後僅檢附101年7月9日、24日、27日、8月15日、16日等5份新聞稿應付，並未完整提供申請之資料。
(三)意見陳述權：
行政程序法第154條第1項第4款：「行政機關草擬訂定法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：… 四 任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨」、同法第155條：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證」、同法第54條至第66條明定聽證程序、 同法第151條第2項：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定」。可知：
法規命令修訂時，任何人均得於公告所定期間內向指定機關陳述意見，行政機關並得依職權舉行聽證，透過公開言詞辯論(行政程序法第59條)、陳述意見、提出 證據、發問(同法第61條)等程序，釐清爭議，促使法規命令之制定更為周延。本次食品輻射限值修正，衛生署曾一度傳出將舉辦聽證會釐清爭議，最後卻無疾而 終，直接以一紙新聞稿表明：停止修正程序。喪失與民間深度對話，共同尋求食品輻射污染管制解決方案之契機，甚為可惜。

四、結語：
一場反對食品中放射性核種銫含量標準放寬的公民運動，以主管機關宣布「停止修正程序」，暫時告一段落，固然展現公民力量。然而原本預訂加嚴的，何以一併停 止修正？現行食品輻射檢測方式，是否真能測出問題？台電長期在新北市核二廠內減容中心焚燒低階核廢料，對北部地區民眾食品、飲水原子塵及放射能污染之影響 為何？台灣民眾要徹底脫離輻射污染威脅，仍有一段長路要走。
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[1] 行政院衛生署101年6月29日署授食字第1011300507號公告http://gazette.nat.gov.tw /EG_FileManager/eguploadpub/eg018123/ch08/type3/gov70/num52/Eg.htm
[2] 衛生署於台北律師公會相關座談時，曾提出書面意見表示：「…如為我國境內發生核子事故，則應依據行政院原子能委員會所訂『核子事故緊急應變法』，由中央統 籌成立災害應變中心及採取民眾防護行動，並視災害規模及食物受污染程度等，依現況及需求，可能另行評估及制定更為嚴格之暫時管制基準…」，惟「食品中原子 塵或放射能污染安全容許量標準」修正草案第3條：「如遇有核災事故發生在我國境內時，得會商相關機關另訂暫時性安全容許量，並優先適用之」，並未排除「放 寬」可能性。
[3] 嬰兒食品類衛生標準第6條：「嬰兒食品不得含有荷爾蒙、抗生物質、放射性物質、殘留農藥、黃麴毒素或夾雜物。」
[4] 蔡雅瀅，《食品輻射限值請嚴格把關》，自由時報101.8.14
[5] 台灣蠻野心足生態協會網頁，《寫信要求衛生署：不得提高食品輻射容許量、嬰兒食品輻射零檢出》， http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/7143
[6] 惟衛生署食品藥物管理局最後因人力調度，僅提供書面意見，未派員出席，相關活動影音文字資料詳http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/7148
[7] http://www.huf.org.tw/news/content/1154  及http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/7150
[8] http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/7153
[9] http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/7158
[10] http://www.huf.org.tw/event/content/1323
[11] 衛生署，《衛生署停止「食品中原子塵或放射能污染安全容許量標準」草案之修正程序》新聞稿http://www.doh.gov.tw/CHT2006 /DM/DM2_p01.aspx?class_no=25&level_no=1&doc_no=86777
[12] http://www.huf.org.tw/event/content/1412
[13] 行政程序法第17條第1項：「行政機關對事件管轄之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人」、同條第2項：「人民於法定期間內提出申請，依前項規定移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之機關提出申請。」
[14] 申請書下載聯結：http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/7155